政能亮丨政府职能优化,官员方能真正“瘦身”

2019-01-13 08:55 凤凰网评论
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文丨 特约评论员 马亮

近日,江苏省徐州市常务副市长王剑锋的工作分工引发广泛关注。在市政府网站公布的《市政府关于王剑锋同志工作分工的通知》中,王剑锋担任了徐州市经济、社会、法律、环境、改革等方面47个领导小组的组长。一人身兼多职本不算什么稀罕事,但是一人身兼如此多的领导职务,的确让人感到震惊。

不过,如果熟悉中国公共管理和分管领导的运作逻辑,这种现象就司空见惯了。

首先,中国各级政府都是“大政府”,需要包揽许多公共事务,这使一级政府的部门数量往往动辄上百个。尽管中国从计划经济体制转型为市场经济体制,但政府职能仍然无法在短期内实现大幅精简。为了协调这些政府部门的具体工作,往往会安排多位副职分管。这使中国发展出“分管型”领导体制,副职通常会分管多个部门和职能。这迥异于西方国家“辅佐型”领导体制。

从组织结构而言,一级人员管理下一级的数量被称为管理幅度。在给定的部门数量下,管理幅度越大,则组织层级会越少,反之则越多。因此,需要在分管领导数量和管理幅度之间取得一个平衡,既达到节约领导职数的目的,又能够避免管理幅度过大的问题。

在推崇“一正四副”的领导架构下,不可避免的是副职分管的职能会较多,有些甚至会达到数十个。比如《新京报》2013年对全国24个省份250个地级市政府的调查显示,副市长数量最少的有2名,最多的有10名,平均来说配置6-8名副市长。

在笔者最近完成的一篇论文《政府副职的分管逻辑:管理幅度、专业匹配与部门间关系》中,对中国28个省份的副省长分工情况进行了定量分析。研究显示,副省长平均分管7.62个部门,最少的两个部门,最多的达到21个部门。如果从具体职能来看,副省长平均分管4.31个不同职能,最多的则涉及10个不同职能。地级市政府的部门数量一般多于省级,所以副市长分管的部门和职能数量会有过之而无不及。

其次,随着政府事务越来越呈现复杂化和跨域性,需要多个政府部门通力合作的问题日益增多。政府部门的数量较多,部门之间协调的问题又极为复杂,这使各种各样的议事协调机构应运而生,如各类部际联席会议、领导小组等。这些临时性的议事协调机构带有跨部门色彩,需要更高一级的政府官员来居间协调,以满足跨部门政策协调的需求。如果副市长分管的部门涉及这些议事协调机构,那么就可能会由其担任组长或召集人。

尽管副市长可能会担任多个议事协调机构的领导职务,但这可能并不会实质性分散乃至影响其工作安排。这是因为议事协调机构的功能定位在于处理涉及跨部门协调的议题,而此类议题并非政府工作的常态,因此往往是临时而为的。

此外,议事协调机构通常会在某个核心部门设立办公室,由其负责日常运作和会议召集,真正需要分管领导涉足或定夺的事项并不多。更为重要的是,分管副职往往曾在多个部门历练,是各项工作的“多面手”,一般也能胜任各个领域的不同领导工作。

在全面深化改革的进程中,随着改革进入“深水区”,涉及跨部门的改革议题会很多,这使议事协调机构的数量会明显增多。在领导职数不变的情况下,副职分管的议事协调机构数量就会增多。因此,副市长分管较多议事协调机构的情况并非徐州孤例,而是在全国都有一定典型性和普遍性的现象。这是普遍存在的客观事实,也是需要关注和破解的现实问题。

从国际经验来看,政府官员身兼多职的情况也并不少见。这主要是因为许多临时、跨域和边缘的工作专门安排给某个人可能未必合适,一人身兼多职则会更加有效率。与此同时,由一位政府官员分管多个机构,也有助于机构之间的信息共享和业务协同。

当然,我们期望政府职能可以进一步转变和优化,实现政府职能的真正“瘦身”,并使政府官员可以真正聚焦十分重要的议题。如果政府官员需要身兼多职,背负过多的责任,那么工作精力势必“撒胡椒面儿”。这也会使政府官员不得不日理万机,在各类业务之间来回跳跃和忙得团团转。

之所以出现如此之多的议事协调机构,同政府部门的工作自主性不足也有一定关系。如果凡事都需要通过议事协调机构和高层斡旋去解决,而缺乏行之有效的横向部门联动,政府行政效率就很难持续提升。

期待2018年以来的机构改革可以进一步深化,实现政府部门数量的实质性精简和政府职能的实质性转变。只有如此,才能使政府官员从繁杂的各类议事协调工作中摆脱出来,关注更加具有长远性、全局性和前瞻性的问题。(作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授)

责任编辑人:任冠青 PN150
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